[188] Consulta sobre la ejecuciòn de obras al amparo de la Ley 12/2012

En relación a la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios quisiera que se me aclarara la siguiente duda.

Las actividades y las obras de adecuación de los locales para el desarrollo de esas actividades que quedan inclusos en el Anexo de la Ley 12/2012 pueden acogerse al procedimiento que figura en la misma. Muchos de ellos requieren la realización de obras, siendo autorizables aquellas que queden fuera del alcance de la Ley 38/1999 "Ley de Ordenación de la Edificación". Muchos municipios ponen la distinción de esas obras en la línea de Obras Mayores y Obras Menores, cosa que no tiene nada que ver con la Ley 38/99, y más aún cuando lo que se considera Obra Menor varía enormemente en función del municipio del que se trate. Por eso me gustaría que se me aclarara lo que es una obra comprendida dentro de la Ley 38/1999 ciñéndonos a lo que se establece en la misma. Dicho límite queda establecido en el artículo 2.2 de la misma (recientemente modificado por la disposición final tercera de la Ley 8/2013 de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas) y que en resumidas cuentas queda como sigue:

a) Obras de edificación de nueva construcción, excepto aquellas construcciones de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta.

b) Todas las intervenciones sobre los edificios existentes, siempre y cuando alteren su configuración arquitectónica, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio.

c) Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección.

El punto a) y punto c) son claros. El problema llega con el punto b), donde desde mi punto de vista es complejo establecer los límites y donde el tema que me genera más controversias es la descripción siguiente "no tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio". ¿Qué significa cambiar los usos característicos del edificio.?. Soy consciente de que el tema es delicado, más aun cuando existe juridisprudencia en todos los sentidos. Mi pregunta es concreta; 

En un local en bruto (150 m²) de un bloque de viviendas, y que conceptualmente fue concebido como un futuro local comercial, pero que no fue adecuado, y en el que ahora pretenden realizarse obras de acondicionamiento para su puesta en marcha (colocación de escaparate en la configuración de hueco preestablecida, suelos, ejecución de aseo, e instalaciones básicas);

¿Podrían tener cabida la ejecución de esas obras al amparo de la Ley 12/2012, entendiendo evidentemente que la actividad se encuentra inclusa dentro de unos epígrafes del mismo? 

Quisiera aclarar respecto a esta cuestión que evidentemente entiendo que para la realización de estas obras es necesario la ejecución de un proyecto para una correcta definición, lo que no tiene que significar que ese proyecto que nos define esas obras tenga que ser un proyecto conforme LOE. Es decir, estoy planteando la definición de obras no afectas por la LOE y su posible cabida.

P.D. Soy conocedor de la respuesta a la pregunta nº 019 http://uaaap5.blogspot.com.es/2011/03/consulta-sobre-el-ambito-de-aplicacion.html

Pere-Joan Torrent Ribert. Abogado.

1. El problema que planteas en general es complejo y posiblemente para dar una solución global se requiere todo un trabajo largo y complejo, y con el cual tampoco habría unanimidad de criterios. 

2. Sin embargo, el caso concreto que expones pienso que tiene una respuesta, o al menos yo me atrevo a darla. 

3. Las obras de adecuación de un local en bruto, en una planta baja de un edificio de viviendas, a fin de instalar un local comercial, yo opino QUE NO SON UN CAMBIO DE USO. Son obras de adecuación del local precisamente para uno de los usos que estaban previstos en el proyecto de edificación. El cambio de uso de los locales comerciales se produce cuando precisamente se les quiere convertir en viviendas. 

4. De ahí puedes deducir todas las consecuencias que tu mismo ya planteas en tu pregunta. No se trata de obras que precisen proyecto en el sentido del artículo 2.2 de la LOE, sin perjuicio de que se puedan considerar obras mayores en la definición de muchos ayuntamientos, y por lo tanto se exija un proyecto que defina las obras.
Respuesta al comentario

Estoy de acuerdo con las respuestas que tu mismo das a las preguntas que formulas. 

1. Dices que entiendes que se necesite un Proyecto, aunque dicho Proyecto no tiene por qué estar afecto por la LOE, algo que no tiene nada que ver con la terminología de Obra Menor o Obra Mayor. Estoy completamente de acuerdo con esta afirmación. 

2.Crees que pueden existir obras de alcance mayor que no tienen que estar afectas por la LOE al no incurrir en las circunstancias del controvertido artículo 2.2 de la LOE. Yo también creo lo mismo que tu. Y en cuanto a la LOE son muchos los artículos que podemos calificar como controvertidos. Piensa que es una Ley que surgió a través de un pacto entre dos colectivos, y a veces para obtener la paz social se hacen leyes no muy congruentes. Ahora supongo que sabes que el Gobierno pretende que a través de un pacto entre todos los colectivos de los colegios técnicos se llegue a un pacto sobre el reparto del escaso pastel de la construcción y edificación. 

3. Por último, en cuanto a tu opinión sobre el espíritu de la Ley 12/2012, yo opino lo mismo que tu.

[187] Otorgamiento de licencia de obras previa a procedimiento de licencia de actividad

Se presenta por un particular un Proyecto de Actividad con objeto de establecimiento de taller de mecánica, sujeto al trámite de Calificación Ambiental establecido en la ley 7/2007 GICA y en el Reglamento de Calificación Ambiental de Andalucía.

Teniendo en cuenta que en el Proyecto de Actividad figuran una serie de obras de adaptación (ejecución de instalación eléctrica y red de saneamiento, ¿es posible autorizar las mismas con carácter previo al otorgamiento de la licencia de actividad?

Pere-Joan Torrent Ribert. Abogado.

1. El antiguo Reglamento de Servicios estatal, del año 1955, ya prohibía conceder la licencia de obras, si de forma previa o al menos simultánea no se concedía la licencia de actividad. 

2. Esta prohibición se ha mantenido en las diversas legislaciones autonómicas que regulan el régimen local (licencias y servicios). Supongo que la legislación autonómica de Andalucía contiene este precepto. Aunque no lo tuviera, la situación sería la misma pues la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los otros Tribunales de la jurisdicción contenciosa administrativa, siguen manteniendo esta norma. 

3. Ahora bien, esta prohibición no es a efectos de nulidad. Quiero decir, que la prohibición es una norma de prudencia para los Ayuntamientos. 

4. Por lo tanto, si vosotros concedéis la licencia de obras antes de la licencia de actividad, la licencia de obras será legal siempre que se conceda de acuerdo con la normativa urbanística. Pero ello supone que si por alguna causa después de concedida la licencia de obras, no se concede la licencia de actividad, el Ayuntamiento podrá incurrir en responsabilidad patrimonial, justamente por haber concedido una licencia de obras antes de conceder la licencia de actividad o ambiental. 

5. Por este motivo nunca se debe conceder una licencia de obras antes de conceder la licencia de actividad o ambiental. Pero el Ayuntamiento que lo haga, lo habrá hecho legalmente. El único problema será que el Ayuntamiento se arriesga a tener un problema de responsabilidad patrimonial en el supuesto que después se deniegue la licencia de actividad.

[186] Obra municipal paralizada e inacabada

En el municipio de Cataluña en el que ejerzo como técnica municipal, el ayuntamiento inició las obras de un equipamiento en el año 2007, a mediados del año 2009, por motivos económicos, se paralizaron las obras habiéndose ejecutado un 37% de su totalidad (plantas sótano y prácticamente la totalidad de la estructura).

En el expediente sólo consta una solicitud de paralización de obra formulada por la constructora y la dirección facultativa en el año 2009, justificando la necesidad de la elaboración de un proyecto reformado.

No hay acta de suspensión de la obra, ni una renuncia por parte de los técnicos, ni el ayuntamiento ha tomado ningún acuerdo al respecto.

Al margen de las situaciones contractuales, ¿cómo se debe proceder y qué documentación se debería elaborar o requerir a las partes implicadas para cerrar el expediente correctamente?

¿Acta de suspensión de la obra? ¿Planos modificados del estado actual de la obra? ¿Certificado del programa de control de calidad de la obra ejecutada?

Pere-Joan Torrent Ribert. Abogado.

1. La paralización de una obra pública municipal comporta unos problemas contractuales con el contratista y con los técnicos que dirigen la obra, si no sois los municipales. Como de estos no me preguntas, no entro en su solución. 

2. Por lo que se refiere a los otros aspectos, el fundamental debería ser un acuerdo municipal, ordenando la suspensión de las obras, de forma motivada. En este caso por los problemas económicos. Por cierto, los problemas económicos derivan de no haberse seguido un procedimiento contractual y financiero correcto. 

3. En cuanto a los técnicos, si estos no son municipales, hay que llegar a un acuerdo con ellos para rescindir los contratos administrativos de dirección de las obras. Sin embargo si el autor de proyecto es un técnico exterior al Ayuntamiento. el día en que se reemprenda la obra, deberá respetarse su proyecto, que no puede ser reformado sin su consentimiento. 

4. En cuanto a documentos, me parece correcto que se haga una Acta de suspensión de las obras. 

5. Si las obras ejecutadas no responden exactamente al proyecto, la dirección facultativa debería presentar documentos que definan las variaciones ejecutadas, con planos y explicaciones suficientes: precios contradictorios aplicados, y todas las certificaciones expedidas. 

6. Por último existe el problema de seguridad. Debes tener la seguridad que las obras paralizadas no suponen ningún peligro para los peatones, y que no sea fácil el que personas extrañas (niños) entren en la obra y sufran un accidente. 

7. También sería conveniente tomar las precauciones necesarias para que las inclemencias meteorológicas no perjudiquen excesivamente las obras inacabadas.    

[185] Obras de construcción paralizadas e inacabadas

En el municipio de Cataluña en el cual trabajo como técnica municipal, existen diversas construcciones sin finalizar, algunas llevan paralizadas desde el 2008.

Es obligación del propietario y condición cuando se otorga la licencia acabar las obras, pero por motivos económicos no ha sido posible.

¿Cuál sería el procedimiento a seguir para la regularización administrativa de los expedientes?

¿Declarar la caducidad?

¿Que el promotor solicite una prórroga? Aunque se haya excedido ampliamente los plazos para finalizar la obra y para solicitar la prórroga.

¿Que la DF redacte un documento de suspensión y paralización de obras y que lo presente al ayuntamiento solicitando la suspensión temporal de la licencia?

Entiendo que si se declara la caducidad del expediente, para reiniciar las obras se tendrá que solicitar una nueva licencia, con un nuevo proyecto que deberá prever la adaptación de lo construido a la normativa actual. En muchos casos en la primera licencia aún no era de aplicación el CTE.

Si se cumplen las circunstancias dispuestas en la ley 3/2012, se podría solicitar una prórroga para finalizar las obras antes del 31 de diciembre de 2014, pero dudo que sea tiempo suficiente para acabar las obras.

Tal vez la tercera vía sería la más razonable y permitiría al ayuntamiento exigir que las obras paralizadas cumplan las condiciones de seguridad requeridas, pero ¿qué cobertura legal tiene esta opción?

Por último, si no se ha acabado la obra, ¿es procedente la devolución de las fianzas depositadas (en concepto de gestión de residuos, devolución de la placa de obras, reposición de elementos en la vía pública, etc.?

¿Cómo se gestiona esta situación habitual hoy en día?

Pere-Joan Torrent Ribert. Abogado.

1. El problema que planteas, muy general no tan solo en Cataluña sino en toda España, no tiene una fácil solución. Por cierto, Cataluña es de las pocas Comunidades que ha legislado al respecto, y ha dado una solución que puede aplicarse en algunos supuestos, pero que tampoco es una solución para todos los casos, tal como tu apuntas.

2. Contestando tus preguntas te digo que en general no queda otra solución que declarar la caducidad de la licencia. Existe la posibilidad de hacer ver que no os enteráis de nada desde el Ayuntamiento. Pero apenas exista una denuncia, deberéis actuar declarando la caducidad. 

3. También deberíais actuar si el estado inacabado de las obras supone un peligro para los usuarios de la vía pública o los propietarios de las casas vecinas. 

4. La segunda opción que tu propones, no es posible si ya se han excedido los plazos de ejecución de las obras y los plazos para solicitar la prórroga. Jamás debes conceder una prórroga de forma ilegal. Las consecuencias pueden ser muy malas para el Ayuntamiento. Conceder una prórroga ilegal equivale a conceder una licencia ilegal. Y esto jamás debe hacerse. 

5. La tercera solución que propones, no tiene ningún fundamento legal. Las obras públicas pueden suspenderse. Pero en las obras privadas las licencias caducan con el transcurso de los plazos determinados en la licencia o en la legislación urbanística de forma supletoria. 

6. En el caso de tu municipio en Cataluña, si se cumplen las condiciones establecidas en la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 3/2012, puedes conceder la prórroga, pero las obras deben finalizar el 31 de diciembre de 2014. 6. Repito que la solución que tu propones en tercer lugar, no puede aplicarse pues no tiene ningún fundamento legal y va contra la legislación expresa de Cataluña, y posiblemente contra las legislaciones de las otras Comunidades Autónomas.
Respuesta al comentario 1

1. El ICIO es un impuesto cuya base imponible es el valor de las obras e instalaciones ejecutadas, no sobre las presupuestadas. En esto se diferencia de la tasa por la concesión de la licencia, que se devenga por el hecho de conceder la licencia. 

2. Aunque la liquidación provisional del ICIO se hace sobre un presupuesto, la liquidación definitiva debe hacerse sobre las obras realmente ejecutadas. Si las obras ejecutadas superan el presupuesto debe hacerse una liquidación definitiva complementaria. Igualmente al revés. 

 3. La consecuencia de estos principios básicos, es que el en el caso de unas obras ejecutadas parcialmente, debe procederse a la devolución del porcentaje de las obras no ejecutadas, como un ingreso indebido.
Respuesta al comentario 2

1. El depósito para garantizar la gestión de residuos debe devolverse una vez se ha comprobado que la gestión de residuos por la ejecución de estas obras parcialmente ejecutadas, se ha realizado correctamente. 2. Lo mismo cabe decir sobre el depósito para la reposición de las aceras dañadas. Si las aceras no han sido dañadas, o si las dañadas han sido correctamente reparadas, procede la devolución del depósito hecho "ad hoc".

[184] Regularizacion de edificacion existente en suelo no urbanizable (Decreto 2/2012 de 10 de Enero)

Buenos días, solicita un vecino información relativa a la posibilidad de acogerse a la regularización de construcciones existentes conforme al Decreto 2/2012 de 10 de Enero (Andalucía). Consultada la documentación que obra en el Ayuntamiento y visitada la finca, se comprueba la existencia de expedientes de protección de la legalidad urbanística (PLU) en 2005 (sin concluir) respecto a una vivienda y anexos y expediente de PLU en 2012 (con orden de demolición y procedimiento penal en tramitación) respecto a otra serie de construcciones e instalaciones vinculadas a la vivienda y realizadas en 2012.

A la vista del Decreto 2/2012 las construcciones tienen la condición de aisladas, y según lo dispuesto en los artículos 3.2.b y 3.2.c, ¿es posible regularizar la situación de las construcciones e instalaciones ejecutadas en 2005 sobre las que el Ayuntamiento no puede actuar, o por el contrario al tener un procedimiento administrativo y un procedimiento penal en tramitación no podrían regularizarse las construcciones e instalaciones iniciales?

Pere-Joan Torrent Ribert. Abogado

En primer lugar conviene decir que en el supuesto de que estas edificaciones no estuvieran sujetas a ningún expediente sancionador ni de restauración de la legalidad urbanística, tan solo quedarían asimiladas a las edificaciones fuera de ordenación, según determina el Decreto 2/2012, de 10 de enero de la Junta de Andalucía, en su artículo 3.1. Pero resulta que en el caso que tú explicas, existe un procedimiento administrativo de protección de la legalidad urbanística, y además existe un procedimiento penal contra los responsables de la construcción de dichas edificaciones. Por todo ello, considero que estas edificaciones no pueden regularizarse mientras no concluyan los referidos procedimientos, tanto el administrativo como el judicial. Aprovecho la ocasión para escribir unas líneas sobre la “consulta” que hace el vecino. No sé si se refiere a una consulta verbal o escrita. Si es una consulta verbal, no existe problema en contestarle también verbalmente. Pero si es una consulta escrita, hay que tener mucho cuidado en las respuestas. El Ayuntamiento no debe pronunciarse sobre el fondo de problemas jurídicos discutibles, por escrito. Suele crear problemas de responsabilidad patrimonial. Esto corresponde a los dictámenes de los despachos de abogados. El Ayuntamiento expide certificados de documentos, y certificados de aprovechamiento urbanístico según los planes urbanísticos aprobados. Pero las consultas sobre temas jurídicos, no deben ser contestadas. A lo sumo el Ayuntamiento puede dar información sobre los procedimientos a seguir en materias que no ofrezcan dudas, previa consulta de los ciudadanos, y siempre con cláusulas que adviertan que de la información ofrecida no se pueden originar derechos para los ciudadanos.